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Reforming the European Union Emissions Trading System (EU ETS)
an institutional perspective
Grosjean, Godefroy
Given the need to reduce greenhouse gas emissions to decrease the risk of dangerous climate change, economists have often argued in favour of carbon pricing. Carbon pricing can essentially take two forms: an emissions trading system or a carbon tax. The European Union chose the former option and implemented the EU ETS in 2005, the first large scale carbon market. As a first mover in experimenting with such regulatory instruments, the EU ETS case offers qualitative and quantitative insights of foremost importance for emerging carbon markets worldwide.
This thesis is divided into two parts. Part I provides ex-post learnings on the EU ETS price formation and policy design. Part II offers an ex-ante perspective by exploring the expansion of the European carbon market. Both parts pay particular attention to a central feature of the EU ETS: its political nature as a government created market. This institutional perspective on the EU ETS, which seeks to take into consideration the impact of politics and institutions on market functioning, is at the heart of this thesis. It brings a new lens to examine emissions trading as well as draws on the experience of other policy fields, notably monetary policy.
Following the drop of permit prices in the EU ETS, intense discussions emerged on the need to and modality for reforming the market, which is the focus of Part I of this thesis. Yet, evaluating the need to reform first implies understanding the goals of the EU ETS and whether market outcomes are likely to deliver on their promises. Chapter 2 lays the groundwork for the remaining discussions of the thesis by clarifying the different implicit and explicit objectives expected from the EU ETS. Although cost-effectiveness is often proclaimed to be the main goal of the EU ETS, stakeholder opinions diverge regarding the appropriate time frame for this objective, some focusing on short-term while other having a long-term perspective. In addition, certain stakeholders have multiple objectives, for instance, addressing the social cost of carbon.
Based on economic theory, Chapter 2 then provides a comprehensive review of the drivers of the price collapse in the EU ETS, classifying them into three categories: (i) exogenous demand shock, (ii) lack of policy credibility and (iii) market imperfections. From this classification, a new framework to map the reform option space is developed. It carefully examines which policy options represent potential solutions depending both on what drives the price as well as on the objective intended for the EU ETS. Drawing on the analogy to monetary policy, this mapping of the reform option space introduces the concept of delegation in the context of emissions trading. Delegation reflects the extent to which the governance of the market is relinquished to a rule-based adjustment mechanism or an independent body with varying levels of discretionary power.
Complementing the qualitative analysis of Chapter 2, Chapter 3 offers an empirical analysis of price formation. It shows that, contrary to conventional wisdom, demand-related fundamentals such as fuel prices or the economic downturn only explain a fraction of the carbon price drop. Importantly, chapter 3 provides preliminary evidence that regulatory uncertainty and the lack of policy credibility played a much larger role than previously assumed in driving down the price. Chapter 4 is a direct follow-up, closing the gap on the influence of regulatory events in price formation. Using an empirical event study methodology, the chapter carefully investigates how the political process of the cap adjustment has shaped market outcomes in the European carbon market. The findings show that the tedious process of achieving reform unveiled the lack of political consensus on the EU ETS goals; thereby increasing political uncertainty and contributing to the price decline. These empirical findings have critical implications for the reform of the EU ETS – instruments that do not attempt to anchor long-term regulatory credibility are unlikely to be successful in bringing the price closer to its long-term, socially-optimal path. In this context, though delegation is unlikely to be a silver bullet, it could strengthen the credibility of political commitment by locating the governance of the market outside the political sphere. It could likewise reinforce the flexibility of responding to “unknown unknowns”.
Supplementing the previous chapters, Chapter 5 provides a comprehensive policy analysis of the specific reform option for the EU ETS proposed by the European Commission in 2014 following the price collapse: the Market Stability Reserve (MSR). It is argued that the MSR is unlikely to enhance long-term commitment credibility, raising doubt on its ability to trigger low carbon investments. This policy evaluation is embodied in a broader reform context taking both an ex-post and ex-ante perspectives. It thereby bridges Part I and II.
The second half of this thesis, Part II, offers a forward-looking perspective on the expansion of carbon markets. Chapter 6 investigates the sectoral expansion of the EU ETS towards agriculture, which has often been perceived as challenging. Implementation barriers are regularly cited as impeding carbon pricing in the sector, in particular transaction costs stemming from sector specificities, risks of leakage and distributional impacts on farmers, often perceived as major veto-players. However, the importance of the barriers hinges critically on the precise policy design. Chapter 6 therefore offers the first synthesis of literature on the pricing of agricultural emissions with the rich body of literature on the design of carbon markets. The chapter provides a new perspective on carbon pricing in European agriculture by disentangling the key dimensions of policy design in the light of implementation barriers. In particular, it investigates the role of policy coverage, instrument choice and transfers to farmers in overcoming policy obstacles. First, it is shown that a policy coverage targeting large farms and few emission sources could include a significant share of agricultural emissions, while reducing transaction costs. Second, it is argued that the distributional impacts and leakage risks are contingent upon the
policy being voluntary or mandatory. From this perspective, a voluntary instrument can be attractive, but comes at the cost of possible subsidy lock-ins and carbon price distortion. Third, the role of the Common Agricultural Policy and its potential interaction with carbon pricing is highlighted as being pivotal in determining political feasibility.
Chapter 7 focuses on the other critical side of carbon pricing, going beyond jurisdictional borders. In principle, linking could lead to efficiency gains and reduce the cost of compliance for entities covered under a trading system. Taking the example of REDD+ offsets (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation), Chapter 7 investigates the trade-offs between the opportunities of allowing an import of cheaper offsets in carbon markets and the risks it entails in terms of investments. It is shown that a well-designed policy could provide a risk-hedging opportunity for compliance entities while having limited impact on low carbon investment.
In sum, this thesis concentrates on investigating the conditions under which the EU ETS requires policy intervention. It offers an institutional view on the EU ETS reform. Drawing on empirical results, it demonstrates the role of political commitment in price formation. It then analyses the pros and cons of delegation in carbon markets to overcome time-inconsistency and lack of policy credibility (Part I). Part II delivers insights to broaden carbon pricing in the European Union and beyond in the future. Focusing on pricing agricultural emissions, it provides a framework to disentangle the different dimensions of policy design and conceptualize policies that reduce implementation barriers. Finally, Part II examines the trade-offs associated with various policy options to link carbon markets to a forestry offset scheme.
In Anbetracht der Dringlichkeit, Treibhausgasemissionen zu reduzieren, um das Risiko eines gefährlichen Klimawandels zu senken, sprechen sich Ökonomen oft für eine Bepreisung von Kohlenstoff aus. Die Bepreisung von Kohlenstoff kann grundsätzlich zwei Formen annehmen: ein Emissionshandelssystem oder eine CO2-Steuer. Die Europäische Union hat die erste Option gewählt und 2005 das EU ETS (EU Emissions Trading System, Europäisches Emissionshandelssystem) eingeführt, den ersten großangelegten Kohlenstoffmarkt. Als Vorreiter in diesem regulatorischen Instrument bietet das EU ETS qualitative und quantitative Erkenntnisse von höchster Bedeutung für entstehende Kohlenstoffmärkte weltweit.
Diese Doktorarbeit unterteilt sich in zwei Teile. Teil 1 stellt ex-post Lernerfahrungen hinsichtlich der Preisbildung und Politikgestaltung des EU ETS dar. Teil 2 bietet eine ex-ante Perspektive, indem es die Ausweitung des Europäischen Kohlenstoffmarktes erforscht. Beide Teile legen ein besonderes Augenmerk auf ein zentrales Merkmal des EU ETS: seine politische Natur als ein von Regierungen geschaffener Markt. Diese institutionelle Perspektive auf das EU ETS, die den Einfluss von Politik und Institutionen auf das Funktionieren des Marktes berücksichtigt, steht im Zentrum dieser Doktorarbeit. Sie bietet eine neue Perspektive, was die Untersuchung von Emissionshandel betrifft, und zieht Erfahrungen anderer Politikfelder, insbesondere der Geldpolitik, heran. Der Preisrückgang für Zertifikate im EU ETS führte zu intensiven Diskussionen über Bedarf und Modalitäten einer Reform des Marktes, was der Fokus von Teil 1 dieser Doktorarbeit ist. Doch eine Bewertung des Reformbedarfs verlangt zuerst ein Verständnis der Ziele des EU ETS und der Wahrscheinlichkeit, mit der der Markt seine Versprechen hält. Kapitel 2 leistet Vorarbeit für die weitere Diskussion der Doktorarbeit, indem es die verschiedenen expliziten und impliziten Ziele des EU ETS beleuchtet. Während Kosteneffizienz oft als Hauptziel des EU ETS angeführt wird, gehen die Meinungen der Stakeholder auseinander, was den angemessenen Zeitrahmen für dieses Ziel betrifft: Manche nehmen eine Kurzzeit-, andere eine Langzeitperspektive ein. Zusätzlich verfolgen einige Stakeholder mehrere Ziele, wie zum Beispiel die sozialen Kosten von Kohlenstoffemissionen zu minimieren.
Basierend auf ökonomischer Theorie gibt Kapitel 2 eine umfassende Übersicht über die treibenden Kräfte des Preisverfalls im EU ETS, welche in drei Kategorien eingeteilt werden: (i) exogener Nachfrageschock, (ii) mangelnde Glaubwürdigkeit der Politiken und (iii) Marktverzerrungen. Auf Basis dieser Klassifikation wird ein neuer Rahmen entwickelt, um den Spielraum für Reformen aufzuzeigen. Es wird untersucht, welche Politikoptionen als Lösungen in Frage kommen, in Abhängigkeit verschiedener Preistreiber und Ziele des EU ETS. Analog zur Geldpolitik führt diese Darstellung des Spielraumes für Reformen das Konzept der Delegation im Kontext vom Emissionshandel ein. Delegation beschreibt das Maß, in demdie Governance des Marktes einem regelbasierten Anpassungsmechanismus oder einer unabhängigen Institution mit unterschiedlichen Graden an Weisungsbefugnis überlassen wird.
Komplementär zur qualitativen Analyse in Kapitel 2 bietet Kapitel 3 eine empirische Analyse der Preisbildung. Sie zeigt, dass nachfragebezogene Faktoren wie die Rezession, im Gegensatz zur gängigen Meinung, nur einen (kleinen) Teil des CO2-Preisverfalls erklären. Kapitel 3 erbringt den vorläufigen Nachweis dafür, dass regulatorische Unsicherheit und mangelnde Glaubwürdigkeit der Politiken eine viel größere Rolle für den Preisverfall spielten als vorher angenommen. Kapitel 4 schließt direkt daran an, indem es die Wissenslücke bezüglich des Einflusses von regulatorischen Ereignissen auf die Preisbildung schließt. Unter Verwendung einer empirischen Event-Studie analysiert das Kapitel wie der politische Prozess der Cap-Anpassung den Europäischen Kohlenstoffmarkt beeinflusst hat. Die Ergebnisse zeigen, dass der langwierige Prozess der Reformierung den Mangel an politischem Konsens bezüglich der Ziele des EU ETS offenbart und somit die politische Unsicherheit erhöht hat, was zum Preisverfall beitrug. Diese empirischen Ergebnisse bringen entscheidende Implikationen für die Reform des EU ETS mit sich: Instrumente, die keine langfristige regulatorische Glaubwürdigkeit erzeugen, warden voraussichtlich keinen Erfolg darin haben, den Preis näher an sein langfristiges soziales Optimum zu bringen. Wenngleich Delegierung keine Wunderwaffe ist, könnte sie in diesem Kontext doch die Glaubwürdigkeit des politischen Engagements stärken, indem sie die Governance des Marktes außerhalb der Politik ansiedeln würde. Auch könnte sie die Flexibilität stärken, auf “unbekannte Unbekanntheiten” zu reagieren.
In Ergänzung zu den vorhergehenden Kapiteln bietet Kapitel 5 eine umfassende politische Analyse jener spezifischen Reformoption für das EU ETS, die 2014 nach dem Preissturz von der Europäischen Kommission vorgeschlagen wurden: die Marktstabilitätsreserve (MSR). Es wird argumentiert, dass es unwahrscheinlich ist, dass die MSR die langfristige Glaubwürdigkeit des verbindlichen politischen Engagements erhöhen wird, was Zweifel an ihrer Fähigkeit aufkommen lässt, die entsprechenden Investitionen in Gang zu setzen. Diese Politikbewertung bettet sich in den weiteren Reformkontext ein und nutzt sowohl eine ex-post als auch eine ex-ante Perspektive. Sie bildet damit die Brücke zwischen Teil 1 und 2.
Die zweite Hälfte der Doktorarbeit, Teil 2, bietet eine vorausschauende Perspektive auf die Erweiterung von Kohlenstoffmärkten. Kapitel 6 untersucht die Ausweitung des EU ETS auf den Landwirtschaftssektor, die oft als Herausforderung wahrgenommen wird. Oft wird angeführt, dass zu viele Hürden einer Umsetzung der Kohlenstoffbepreisung in diesem Sektor im Wege stünden, insbesondere sektorspezifische Transaktionskosten, Leakage Risiken und Verteilungseffekte für Landwirte, deren Verbände oft als wichtige Veto-Mächte betrachtet werden. Die tatsächliche Bedeutung dieser Hindernisse hängt jedoch stark von der konkreten Ausgestaltung der Politiken ab. Kapitel 6 bietet daher die erste Synthese der Literatur zur Bepreisung von Landwirtschaftsemissionen und der Literatur zur Ausgestaltung von Kohlenstoffmärkten. Das Kapitel bietet eine neue Perspektive auf Kohlenstoffbepreisung in der europäischen Landwirtschaft in dem es die Schlüsseldimensionen der Politikgestaltung im Hinblick auf Umsetzungsbarrieren analysiert. Insbesondere untersucht es die Rolle des Anwendungsbereiches der Politiken, derWahl der Politikinstrumente und von Transfer an Landwirte für das Überwinden von politischen Hindernissen. Zuerst wird gezeigt, dass eine Anwendung auf große Betriebe und wenige Emissionsquellen einen beträchtlichen Anteil an landwirtschaftlichen Emissionen abdecken und gleichzeitig Transaktionskosten reduzieren könnte. Zweitens wird argumentiert, dass die Verteilungseffekte und Leakage Risiken davon abhängen, ob das Politikinstrument verpflichtend oder freiwillig ist. Aus dieser Perspektive kann ein freiwilliges Instrument attraktiv sein, jedoch auf Kosten eines möglichen Fortbestandes von Subventionen und Kohlenstoffpreisverzerrungen.
Drittens wird die Rolle der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU und ihrer möglich Wechselbeziehung mit Kohlenstoffbepreisung als entscheidend für die politische Machbarkeit hervorgehoben.
Kapitel 7 betrachtet einen anderen entscheidenden Aspekt der Kohlenstoffbepreisung: die Ausweitung über Grenzen hinweg. Im Prinzip kann eine Verbindung von Kohlenstoffmärkten Effizienzgewinne mit sich bringen und die durch die Beachtung der Rechtsvorschriften entstehenden Kosten für die vom Handelssystem abgedeckten Einheiten reduzieren. Anhand des Beispiels der REDD+ Kompensation wägt Kapitel 7 die Chancen, die sich daraus ergeben, dass ein Import von preisgünstigeren Kompensationszertifikaten in Kohlenstoffmärkten erlaubt wird, mit den damit verbundenen Risiken für Investitionen ab. Es wird gezeigt, dass die richtige Politik eine Möglichkeit zur Risikoabsicherung für einbezogene Betreiber darstellen und gleichzeitig einen begrenzten Einfluss auf weniger emissionsintensive Investitionen haben könnte.
Insgesamt konzentriert sich diese Doktorarbeit darauf, die Bedingungen, unter denen das EU ETS ein Eingreifen der Politik benötigt, zu untersuchen. Sie bietet eine institutionelle Perspektive auf die EU ETS Reform. Indem sie empirische Ergebnisse heranzieht, demonstriert sie die Rolle eines verbindlichen politischen Engagements für die Preisbildung. Sie analysiert dann die Vor- und Nachteile von Delegierung in Kohlenstoffmärkten, um zeitliche Inkonsistenzen und einen Mangel an politischer Glaubwürdigkeit zu überwinden (Teil 1). Teil 2 stellt Erkenntnisse zur zukünftigen Ausweitung der Kohlenstoffbepreisung in der Europäischen Union und darüber hinaus dar. Mit einem Fokus auf die Bepreisung von Agraremissionen bietet dieser Teil einen Analyserahmen um die verschiedenen Dimensionen der Politikgestaltung zu entflechten und Politiken zu konzeptualisieren, die Umsetzungshürden reduzieren können. Schließlich untersucht Teil 2 die Zielkonflikte verschiedener Politikoptionen, die eine Verbindung von Kohlenstoffmärkten mit waldbezogenen Kompensationssystemen anstreben.
